刚想到的,语言比较混乱。
应该承认,气候变化是一个政治事件而不是一个科学事件。写文章时特别要注意这一点,不要动辄引用IPCC而奉为真理。对气候变化的应对其实是国际社会或是我们自己为自己设定的经济转型的外部约束。所以地方政府也应该在这样的潮流下做出合理的选择,抓住主动权,将之变成一件对自己长期有利的契机,而不要只是看到短期利益。
但问题是,在官员任命的现行规则和官员任期约束下,地方政府的领导人有何动力为地方的长期利益买单?在单一制国家下,这个恐怕还是要依赖于中央政府的激励机制。
如果做一个国际比较,将会非常有意思。在美国这样的联邦制国家,可以看到的是自下而上的气候变化应对行为:一些积极的州在努力推行应对气候变化的行动。他们是基于什么样的动力做这样的事情?一个可用作解释的原因是争取民众的支持。自下而上的选举模式决定了联邦制国家的地方政府有激励去倡导有利于地方长期发展的政策,以争取民众的支持。
中国在现有的体制框架下应该怎么做?在不改变地方政府权力来源、不改变官员任命机制的前提下,如何才能提供一种有效的机制?
行政命令往往被认为是单一制国家在环境治理等领域很有效的手段,因此也有学者坚持认为在环境治理此类问题上,单一制国家比联邦制国家有着更加优越之处。但是现实是,在节能问题上,行政命令并未起到我们想象的效果。自上而下的指标分解和考核体系能在一定程度上体现出行政命令威力的强大,却不能在更高层面起到普遍意义上的推进。于是,敷衍了事的现象变得常见。到头来,地方政府还是把经济发展放在第一位,节能减排不过只是一个条件性的指标,只要达到底线就可以完事。也有地方政府在更高层面上推进节能工作,表现得很是积极,但是这背后的逻辑可以肯定并不是为地方的长远发展提供基础,而只是官员升迁机制所带来的政绩工程。这显然不是稳定的机制:官员升迁规则有着太多的不可预见性,依靠这样不确定性很高的不成文规则而期望地方政府都在应对气候变化上变得有所作为,显然只是一种一厢情愿的妄想。
人类社会的三元界分常常可划作政府、市场、社会三类,这也是政策制定需要考虑的三种手段。社会的手段显然并不能在现有情况下起到很有效的作用,中国的市民社会还有待进一步的发展,并且自上而下的权力结构也使市民社会的作用依然微弱,但这并不是说要忽略掉市民社会在地方政府应对气候变化上的作用,事实上,我们的NGO在这方面已经做了很多的事情,只是效果有限。政府的,上面已经讨论过了,现有的手段并不十分有效,尽管一些国外学者十分惊叹于我们行政命令的效力。政府手段亟待改革,这是个基本的观点,具体怎么做,可以再深入思考,这也是实质的症结所在。市场手段,这方面我们尝试的不多,但这不多的尝试还是有很大的威力,这点从地方政府热衷CDM项目的开发就可以看出。但与此相关联的还是中央政府的绩效考核方式,如果没有自上而下鼓励经济增长的考核机制,也不会有地方政府对CDM项目的热衷。
不管哪种手段,绕一圈后都还是回到地方政府权力来源和中央地方关系上。气候变化问题,很久以前我认为是一个科学问题,一个掺杂着各国利益博弈的科学问题,现在才越觉得,对于全球尺度而言,它只是世界资源格局的一种重组,是政治对科学的一种成功经营,并将科学家作为利益相关者囊括在内(科学家为了经费和资源也会愿意配合这种政治的利用);对于中国特别是中国地方政府的应对而言,它最后直指的还是中央地方关系,这也许是中国地方政府所有问题都绕不开的主题。
改良的途径是:改进中央政府对地方政府的激励机制;发展地方政府应对气候变化的市场手段(牛文元老师已经做了中国省际碳交易的研究,最近正在读);增强公民社会在促进政府积极应对气候变化中的作用。这几点认识其实说了等于没说,不过却是进一步认识的基础。
在看《全球变暖:毫无来由的恐慌》时,我觉得让地方政府去应对气候变化是一件荒谬的事,为什么具有如此不确定性的全球性公共产品要让或许能在气候变暖中受益的地方政府来提供,我们凭什么这样来要求地方政府。我认识的一些非气候变化领域的老师也给我提意见,说气候变化和地方政府没有关系,我思考的这个问题就不对。但现在,我的思路似乎清晰起来,不是说气候变化这件事对这个区域有害我才去应对,当气候变化成为一种权威话语时,当气候变化成为一种大国不可避免的外交话题时,积极去采取办法,以使自己在这股潮流中占据主导地位、有利地位,远比消极等待、让别人来对自己提出约束要高明得多。地方政府也如是,既然是潮流不可避免,不如以此为契机,实现经济结构的转型和升级。阵痛提前到来,不予理会不如迎面相向。
往开了说,全球性公共产品的地方提供依据具体公共产品的不同,各有各的特征,或许还不能将不同类别的情况用气候变化这个例子加以简单演绎推理和归纳,也不能用一种激励机制去提出建议。对中国而言,应对气候变化其实算是提供一种损失并不会特别巨大的全球性公共产品,我们在这个过程中,会有损失,却也会有所得。有研究说,应对气候变化,中国的损失和收益各为7%,即气候变化对中国影响是比较中性的。中国或许应该庆幸是气候变化而不是别的什么被营造成一种国际话语。在气候变化语境下的世界资源重组中,短期看,中国绝对不会是得利者(基于我们的碳排放绝对值数据),但长期看,却也并非吃亏的一方。在这个过程中,如何化不利为有利,如何将短期约束变成长期收益,需要中国政府的到位的认识。 |